کد خبر: ۱۷۳۷۲۵

تاریخ: ۱۲ مهر ۱۴۰۴ - ۱۵:۰۳

هادی موسوی نیک- مدیر گروه سیاست‌های حمایتی و مقابله با فقر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

بودجه‌ریزی عادلانه و چالش فقر در ایران: چرا با وجود هزینه‌های قابل توجه حمایت اجتماعی، فقر کاهش نمی‌یابد؟

در سال ۱۴۰۴، بودجه مساعدت‌های‌اجتماعی حدود ۹۲۳ همت و بودجه محرومیت‌زدایی حدود ۱۷۳ همت در نظر گرفته شده است. این دو بخش روی‌هم حدود ۲۰ درصد بودجه عمومی و نزدیک به ۳ درصد تولید ناخالص داخلی کشور را شامل می‌شوند. این در حالی است که میانگین جهانی نسبت بودجه مساعدت‌های‌اجتماعی به GDP حدود ۱/۵ درصد است.

افزون بر این، در ایران منابعی خارج از قانون بودجه نیز به حمایت اجتماعی اختصاص می‌یابد؛ از جمله یارانه‌های انرژی، ارز ترجیحی و تسهیلات قرض‌الحسنه؛ بنابراین سهم واقعی حمایت اجتماعی از اقتصاد کشور به‌مراتب بیشتر از ارقام رسمی بودجه است.

به گزارش بازارکار، با وجود این حجم هزینه‌ها، نرخ فقر در ایران نسبتاً بالاست و طی سال‌های اخیر روند افزایشی نیز داشته است. بر اساس آمار‌های موجود که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس ارائه شده است، نرخ فقر در حال حاضر حدود ۳۰ درصد است در حالی که این نرخ در سال ۱۳۸۵ حدود ۱۴ درصد بود. با توجه به این شرایط پرسش اساسی زیر قابل طرح است: چرا با وجود تخصیص این حجم از منابع مالی به حمایت‌های اجتماعی، فقر کاهش نیافته است؟

عوامل اصلی تشدید فقر در ایران

عوامل مختلفی در تداوم و حتی تشدید فقر در ایران علی‌رغم تخصیص منابع قابل توجه به حمایت‌های اجتماعی وجود دارد که در سه حوزه زیر قابل دسته‌بندی هستند:

۱. شرایط نامناسب اقتصاد کلان

میانگین رشد اقتصادی ایران طی ۵۵ سال گذشته حدود ۲ درصد بوده است، در حالی که متوسط رشد جهانی ۳ درصد و منطقه خاورمیانه ۳/۷ درصد است. درآمد سرانه نیز در این مدت تقریباً ثابت مانده است. روشن است که در چنین شرایطی، فقر از مسیر افزایش درآمد‌ها کاهش نمی‌یابد.

۲. ساختار‌ها و سیاست‌های نابرابری‌ساز

علاوه بر سهم ناچیز رشد اقتصادی در کاهش فقر، شواهد نشان می‌دهد که نظام توزیع نیز در جهت کاهش فقر نبوده است. بلکه برعکس برخی ساختار‌ها و سیاست‌های نابرابری‌ساز به گسترش بی‌عدالتی و افزایش فقر کمک کرده است. مهم‌ترین نمود‌های این ساختار‌ها و سیاست‌های نابرابری‌ساز به شرح ذیل هستند:

• رشد اقتصادی غیرفراگیر: منافع رشد محدود اقتصادی به‌طور عادلانه توزیع نشده است. به‌عنوان مثال، سهم نیروی کار از ارزش افزوده در ایران تنها ۴۰ درصد است؛ در حالی که میانگین این سهم در جهان ۵۴ درصد و در آمریکا حدود ۶۰ درصد است. این بدان معناست که اکثریت مردم که تنها منبع درآمدشان نیروی کار است، سهم اندکی از تولید دارند.

• نابرابری منطقه‌ای: از طرف دیگر همچنین مواهب رشد در کشور به‌طور متوازن بین مناطق مختلف جغرافیایی توزیع نمی‌شود. به نحوی که در نتیجه این شرایط، نرخ فقر در تهران حدود ۱۵ درصد و در سیستان و بلوچستان حدود ۵۸ درصد است.

• نابرابری در فرصت‌ها: ساختار و سیاست‌های نابرابری‌ساز محدود به فرآیند تولید نیست و قبل و بعد از چرخه تولید نیز شاهد ساختار‌های نابرابری‌ساز در ایران هستیم. از جمله در نظام‌های آموزشی و سلامت که توانمندسازی و قابلیت‌سازی افراد برای زندگی سالم و مشارکت فعال و مؤثر در تولید به آنها بستگی دارد، نوعی نابرابری نظام‌مند قابل مشاهده است. آمار‌ها نشان می‌دهد که کمتر از ۴ درصد قبولی‌های کنکور با رتبه زیر ۳۰۰۰ به دهک‌های ۱ و ۲ تعلق دارند در حالی که سهم دهک‌های ۹ و ۱۰ از این رتبه‌ها حدود ۵۴ درصد است. این موضوع به‌طور مشخص ناشی از نوعی نابرابری ساختاری در نظام آموزشی کشور است و نتایج آن تداوم بین‌نسلی فقر خواهد بود. در نتیجه این شرایط آمار‌ها نشان می‌دهد در حالی که در آمریکا احتمال اینکه کسی که والدینش در دهک اول درآمدی بوده‌اند خودش هم در این دهک بماند ۲۰ درصد است، در حالی که این نسبت برای ایران بالای ۴۰ درصد است. در خصوص نظام سلامت نیز که یکی دیگر از پایه‌های اصلی ضروری برای ایجاد برابری در فرصت‌هاست نوعی نابرابری قابل مشاهده است. بر اساس آمار‌های ارائه شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس، در نتیجه ناکارآمدی و ناعادلانه بودن نظام سلامت کشور در ایران، به‌طور متوسط سالانه ۲/۵ درصد افراد به دلیل هزینه‌های سلامت به زیر خط فقر می‌افتند.

• تورم مزمن و نامتقارن: در کشور‌هایی که از تورم بالا رنج می‌برند، افزایش قیمت کالا‌ها و خدمات می‌تواند به مثابه یک عامل بازتوزیع منابع بعد از تولید عمل کند. شواهد نشان می‌دهد تورم‌های بالا در ایران نه‌تنها قدرت خرید دهک‌های پایین را کاهش داده بلکه به دلیل رشد بیشتر قیمت دارایی‌ها (مثل مسکن) نسبت به کالا‌ها و خدمات، نابرابری را تشدید کرده است. به‌طور مثال، متوسط انتظار خانه‌دار شدن از ۲۲ سال در ۱۳۹۱ به ۳۱ سال در ۱۴۰۲ افزایش یافته و برای دهک اول به بیش از ۱۲۴ سال رسیده است.

۳. ناکارآمدی نظام حمایت اجتماعی

عامل سوم مؤثر بر عدم اثربخشی بودجه حمایت‌های اجتماعی بر کاهش فقر وجود برخی کژکارکردی‌ها در نظام حمایت اجتماعی ایران است که مهم‌ترین دلایل آن به شرح ذیل قابل ذکر است:

• یارانه‌های غیرهدفمند: بیش از ۸۰ درصد منابع حمایتی به‌صورت فراگیر و غیرهدفمند توزیع می‌شود. این موضوع در مورد یارانه‌های پنهان انرژی و کالا‌های اساسی نیز کامل وجود دارد. این در حالی است که یکی از کارکرد‌های اصلی بودجه حمایت‌های اجتماعی فقرزدایی است که ماهیتاً نیازمند شناسایی و تخصیص هدفمند منابع است.

• پراکندگی نهادی: بخش قابل توجهی از نهاد‌های فعال در حوزه حمایت اجتماعی خارج از دولت هستند و هماهنگی لازم میان آنها وجود ندارد. حتی در درون دولت نیز نظام بودجه‌ریزی فعلی کشور امکان ایجاد هم‌افزایی و همگرایی را فراهم نکرده است. در ساختار فعلی بودجه‌ریزی کشور، امکان رصد اینکه چه میزان منابع به چه کسی یا چه حوزه‌ای اختصاص یافته است به‌صورت قابل اتکایی وجود ندارد در نتیجه ایجاد هماهنگی نهادی میان فعالین این حوزه آسان نیست.

• نبود سازوکار ارزیابی: به‌عنوان یک مشکل دیگر در نظام حمایت‌های اجتماعی، اثربخشی سیاست‌های حمایتی کمتر سنجیده می‌شود و تمرکز بیشتر بر جبران کوتاه‌مدت است تا توانمندسازی بلندمدت. به‌عنوان مثال با وجود تخصیص بیش از ۴۲ همت در سال ۱۴۰۲ به کالابرگ الکترونیک مشخص نیست این منابع تا چه حد توانسته است اهداف مورد انتظار را محقق نماید (حتی اگر هدف روشنی برای آن مشخص و تصریح شده باشد).

نقش بودجه در گسترش عدالت و کاهش فقر

اگرچه قوانین بودجه خود در واقع نمود مالی قوانین جاری کشور هستند، اینگونه نیست که قوانین بودجه فاقد هیچگونه ظرفیتی برای انجام اصلاحات و سیاست‌گذاری باشند. در واقع سند بودجه به‌طور بالقوه می‌تواند اولویت‌های کشور را تعیین و خط‌مشی کلی اقتصادی کشور را نشان دهد. با توجه به آنچه در بخش قبلی ذکر شد، بودجه به‌صورت زیر می‌تواند زمینه گسترش عدالت و به تبع آن کاهش فقر را فراهم نماید:

• افزایش رشد اقتصادی از طریق مدیریت مصرف انرژی و تأمین انرژی مورد نیاز صنایع (تبصره‌های ۳ و ۱۲): در حال حاضر یکی از قید‌های مهم تولید در ایران انرژی است. قطعی‌های مکرر برق در تابستان و گاز در زمستان بر وضعیت تولید تأثیر قابل توجهی گذاشته است. این موضوع از یک طرف نیازمند مدیریت مصرف و از طرف دیگر افزایش میزان تولید برق و گاز است. اگرچه ناترازی انرژی فعلی کشور ریشه در بسیاری از مسائل فرهنگی و ساختاری دارد، دست‌کم در حوزه برق یکی از موانع اصلی افزایش تولید بخصوص از نوع تجدیدپذیر آن، نظام قیمت‌گذاری فعلی انرژی در ایران است. بازنگری در این سیاست از یک طرف می‌تواند به کاهش مصرف انرژی و از طرف دیگر افزایش انگیزه سرمایه‌گذاری و تولید منتج شود. در این صورت علاوه بر رشد حاصل از رشد بخش انرژی، افت تولید سایر صنایع به‌واسطه کمبود انرژی نیز کاهش خواهد یافت. علاوه بر این، با توجه به اینکه عمده انرژی در ایران توسط دولت عرضه می‌شود، منابع درآمدی حاصل از این افزایش قیمت می‌تواند در راستای اهداف عدالت‌محور ذیل هزینه شود.

• افزایش فراگیری رشد اقتصادی از طریق اصلاح تبصره ۱۲: این تبصره حقوق و دستمزد کارکنان دولت و مستمری بازنشستگان و افراد تحت پوشش نهاد‌های حمایتی را مشخص می‌کند. افزایش حقوق و دستمزد دست‌کم متناسب با تورم از طرق زیر می‌تواند عادلانه باشد:

o جدای از اینکه کارکنان دولت نیز به دلیل رشد‌های پایین دستمزد طی سال‌های اخیر با کاهش قدرت خرید مواجه شده‌اند، تعیین دستمزد‌های بالاتر توسط دولت زمینه برای افزایش حداقل دستمزد در شورای عالی کار را نیز فراهم می‌کند. در نتیجه می‌توان از این طریق امیدوار بود سهم نیروی کار از ارزش افزوده افزایش یابد.

o در حال حاضر تولید در ایران علاوه بر مشکلاتی نظیر تحریم‌های اقتصادی و کمبود انرژی و آب با مشکل کمبود تقاضای مؤثر نیز مواجه است. افزایش موجودی انبار بسیاری از واحد‌های تولیدی و صنایع مؤید این موضوع است. افزایش دستمزد‌ها که تنها منبع درآمد اکثریت جامعه است، می‌تواند به افزایش تقاضای کالا‌ها و خدمات و خروج از رکود منجر شود.

• کمک به توازن منطقه‌ای از طریق بازنگری در بودجه محرومیت‌زدایی: همان‌طور که ذکر شد حدود ۱۷۳ همت از منابع بودجه به‌شکل استانی و با هدف محرومیت‌زدایی تخصیص می‌یابد. با این حال، متأسفانه توزیع این بودجه تناسبی با سطح محرومیت استان‌ها ندارد. بازنگری در این بودجه و افزایش سهم استان‌های با محرومیت شدید می‌تواند علاوه بر گسترش عدالت و توازن منطقه‌ای به کاهش فقر کمک کند.

• کاهش نابرابری در فرصت‌ها از طریق:

o اصلاح و تقویت بودجه حوزه آموزش (تبصره ۸): در حال حاضر داده‌ها نشان می‌دهد که نسبت به ۱۰ سال پیش هم دولت و هم خانوار‌ها برای آموزش کمتر هزینه می‌کنند. افزایش قابل توجه بازماندگی از تحصیل کودکان و کاهش محسوس کیفیت آموزش به‌خصوص در مدارس دولتی مؤید این موضوع است و می‌تواند چرخه منجر به تداوم بین‌نسلی چرخه معیوب فقر شود. با توجه به این موضوع، آموزش می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های اصلی بودجه مورد توجه قرار گیرد و زمینه برای برابری در آموزش را فراهم نماید.

o تقویت سلامت (تبصره‌های ۱۳ و ۱۶): در زمینه سلامت تمرکز بر پیشگیری و بهداشت کلیدی است. وضعیت نسبتاً وخیم تغذیه نشان می‌دهد که وضعیت سلامت و نظام درمانی در سال‌های آتی مناسب نخواهد بود. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود تمرکز اصلی بر بهبود تغذیه و آموزش قرار گیرد. به‌طور خاص اعطای کالابرگ الکترونیک به گروه‌های آسیب‌پذیر از جمله فقرای شدید و کودکان می‌تواند در اولویت قرار گیرد و همچنین بخش بهداشت و آموزش نظام سلامت کشور برنامه اصلاحی مناسبی ارائه نماید.

• کنترل تورم از طریق مدیریت کسری بودجه دولت (تبصره‌های ۱، ۲ و ۳): همان‌طور که در بخش قبلی ذکر شد یکی از ساختار‌های مهم نابرابری‌ساز در ایران تورم بالا، مزمن و نامتقارن است. مدیریت کسری بودجه می‌تواند به کاهش تورم یا دست‌کم کنترل شتاب آن کمک کند. برای این منظور، دولت می‌تواند اقدامات مختلفی را انجام دهد که مهم‌ترین آنها انجام برخی اصلاحات مالیاتی، افزایش نظارت و کنترل بانک مرکزی بر شبکه بانکی به‌خصوص بانک‌های ناسالم و افزایش قیمت حامل‌های انرژی از جمله فرآورده‌های نفتی است.