بن بست "خصوصی سازی"

دکتر موسی غنی‌نژاد // موضوع خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی قدمتی نسبتا دیرینه در اقتصاد ایران دارد. تقریبا همزمان با شکل‌گیری شرکت‌های دولتی در دوران پهلوی اول ضرورت واگذاری متعاقب آنها به بخش خصوصی نیز مطرح شد. در زمان پهلوی دوم نیز در جریان اصلاحات ارضی در دهه۱۳۴۰ خورشیدی بخشی از سهام شرکت‌های دولتی به‌عنوان پشتوانه اصلاحات ارضی به زمین‌داران بزرگ واگذار شد. با این همه، در زمان وقوع انقلاب اسلامی شرکت‌های بسیار بزرگ دولتی در ایران وجود داشت که در رأس آنها می‌توان از شرکت ملی نفت ایران و بنگاه‌های وابسته، ذوب آهن اصفهان، مس سرچشمه، ماشین‌سازی تبریز و اراک، هواپیمایی ملی ایران، رادیو و تلویزیون، مخابرات و... نام برد.

اما با وقوع انقلاب اسلامی خیل عظیمی از بنگاه‌های خصوصی بزرگ، متوسط و حتی کوچک مصادره شدند و به مالکیت دولتی یا عمومی درآمدند. تجربه ده‌ساله نخست پس از انقلاب ناکارآمدی اقتصاد دولتی را به خوبی نشان داد. بنگاه‌های پیش از این بسیار سودآور بخش خصوصی پس از دولتی شدن به شرکت‌های زیان‌دهی تبدیل شدند که سرپا نگه داشتن آنها با پرسنل متورم که ویژگی کلی بنگاه‌های دولتی است، مستلزم توسل به منابع دولتی بود. از این رو، بحث خصوصی‌سازی همزمان با تهیه برنامه پنج‌ساله نخست (۱۳۷۲-۱۳۶۸) در دستور کار دولت قرار گرفت و از آن زمان تاکنون این بحث به تواتر ادامه یافته است. به سخن دیگر، ناکارآمدی چشمگیر اقتصاد دولتی در ۱۰سال نخست پس از پیروزی انقلاب اسلامی را می‌توان علت اولیه و اصلی طرح موضوع خصوصی‌سازی دانست.

گرچه خصوصی‌سازی از همان آغاز با مخالفت‌هایی به بهانه‌های مختلف روبه‌رو شد، اما با وجود کارشکنی‌هایی که پشت پرده و در عمل با آن صورت می‌گرفت، به ایده مقبول و حتی مسلط در سیاستگذاری رسمی اقتصادی و افکار عمومی تبدیل شد.  این مقبولیت و رسمیت تا حدی بود که یکی از اصول اقتصادی مهم قانون اساسی یعنی اصل۴۴ مورد تفسیر یا دقیق‌تر، مورد بازنگری محتوایی اساسی قرار گرفت و تحت عنوان «سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی» در سال۱۳۸۴ ابلاغ شد تا قانون اجرایی آن تهیه شود. به این ترتیب، فرآیند «خصوصی‌سازی» که افتان و خیزان از اوایل دهه۱۳۷۰ آغاز شده بود، از نیمه دوم دهه۱۳۸۰ شتاب بی‌سابقه‌ای گرفت؛ اما به‌زودی معلوم شد که این فرآیند اصلاحی بیش از آنکه خصوصی‌سازی به معنی واقعی کلمه باشد، فرآیند «واگذاری» مالکیت شرکت‌های دولتی به «نهادهای عمومی غیردولتی» است و اتفاقا سهم بخش خصوصی در این میان بسیار اندک است.

منظور از نهادهای عمومی غیردولتی طیف بسیار گسترده‌ای از شرکت‌ها، موسسات و سازمان‌هایی است که به جرات می‌توان گفت مجموعه آنها بخش غیرشفاف و خاکستری اقتصاد ملی را تشکیل می‌دهند. به سخن دیگر، فرآیند واگذاری شرکت‌های دولتی نه تنها به هدف اعلام‌شده اصلی خود که بالا بردن بهره‌وری نظام اقتصادی بود نرسیده است، بلکه معضلات جدیدی به‌وجود آورده که مهم‌ترین آنها عدم شفافیت بیش از پیش در این نظام اقتصادی است که بالقوه می‌تواند عامل بروز فساد، رانت‌خواری و سوءاستفاده از قدرت اقتصادی برای اهداف سیاسی خاص باشد.  شرکت‌های واگذارشده در واقع از شمول نظارت دولتی خارج شده و تابع قانون تجارت می‌شوند؛ اما از آنجا که مدیران آنها هنوز از سوی صاحبان قدرت سیاسی تعیین می‌شوند و همیشه پشت‌گرم به قدرت فائقه آنها هستند، مکانیسم‌های متعارف نظارتی قانون تجارت درباره آنها جاری نیست؛ یعنی عملا هیچ نظارتی روی آنها صورت نمی‌گیرد.

به همین دلیل بود که در سال ۱۳۹۸در سرمقاله‌ای در «دنیای اقتصاد» خواستار توقف خصوصی‌سازی شدم و ادامه این فرآیند را مغایر با منافع ملی دانستم. پرواضح است که معنای این درخواست مهر تایید زدن به شرکت‌های دولتی و بقای وضع موجود نیست، بلکه تصحیح مسیر طی‌شده برای رسیدن به‌ خصوصی‌سازی حقیقی است که هدف نهایی آن استفاده بهینه از منابع کمیاب، بالا بردن بهره‌وری و سطح رفاه عمومی است. اما خصوصی‌سازی حقیقی چیست و چگونه محقق می‌شود؟ برای پاسخ به این پرسش باید ابتدا به این موضوع پرداخت که بخش خصوصی چیست و چرا عملکرد آن بهتر از بخش دولتی است؟

درپاسخ به این پرسش‌ها اغلب روی انگیزه‌ها تاکید می‌شود: در بخش دولتی چون همه مدیران و کارکنان بنگاه مستخدمان دولت هستند و در ازای کاری که انجام می‌دهند پاداش مشخصی دریافت می‌کنند، هیچ انگیزه‌ای برای بیشتر و بهتر کار کردن ندارند؛ چون در نتیجه نهایی تولید سهمی متناسب برای آنها متصور نیست؛ اما در بخش خصوصی، مدیران بنگاه در برون‌داد و عملکرد آن مستقیما ذی‌نفع هستند، بنابراین حداکثر تلاش خود را می‌کنند تا بنگاه سودآوری بیشتری داشته باشد. در این سخن حقیقت مهمی نهفته است؛ اما همه ماجرا این نیست.  بنگاه بخش خصوصی زمانی بهره‌وری بالایی دارد که در فضای رقابتی فعالیت کند و همیشه نگران از دست دادن سهم بازار خود و پایین آمدن سودآوری‌اش باشد. بنگاهی که در فضای کسب‌وکار غیر رقابتی فعالیت می‌کند، حتی اگر حقیقتا خصوصی باشد الزاما انگیزه‌ای برای بهینه کردن بهره‌وری خود ندارد.

بنگاهی که مورد حمایت دولت است و رقیب جدی در بازار ندارد، مانند بر فرض خودرو‌سازان ایرانی، الزاما انگیزه‌ای برای بهبود عملکرد خود برای تولید کالایی با کیفیت بهتر و قیمت کمتر ندارد. بنگاهی که با قیمت‌گذاری دستوری برای کالاهای تولیدی‌اش روبه‌روست، دیگر انگیزه‌ای برای بهبود کیفیت محصول خود ندارد و به سوی کم‌فروشی و رفتار متقلبانه سوق داده می‌شود. نکته بسیار مهمی که در بحث خصوصی‌سازی به سهو یا به عمد مورد غفلت قرار می‌گیرد، ضرورت وجود فضای کسب‌وکار آزاد برای شکل‌گیری بخش خصوصی حقیقی، رونق اقتصادی و افزایش بهره‌وری تولید در کل نظام اقتصادی است. اشاره به ماجرای بنگاه خودرو‌سازمعظم فرانسوی یعنی رنو در این خصوص می‌تواند بسیار روشنگر باشد. رنو بنگاهی متعلق به بخش خصوصی (برادران رنو) و بسیار موفق در نیمه نخست سده بیستم میلادی بود. پس از پایان جنگ جهانی دوم در سال۱۹۴۵ میلادی اموال لویی رنو، بنیان‌گذار و مالک اصلی شرکت رنو به بهانه همکاری با دولت آلمان نازی به نفع دولت فرانسه مصادره شد. شرکت رنو تا پنجاه‌سال بعد تحت کنترل دولت فرانسه باقی ماند. با این همه این شرکت با وجود مسائلی که به علت دولتی بودن داشت در کار خود نسبتا موفق و محبوب فرانسوی‌ها بود.

این شرکت، پس از خصوصی‌سازی در سال ۱۹۹۶، تبدیل به یک بنگاه بسیار موفق فراملیتی شد؛ در سال ۱۹۹۹ در اتحاد استراتژیک با خودروساز ژاپنی، نیسان، شرکت جدید «رنو- نیسان آلیانس» شکل گرفت و بعد‌تر با پیوستن میتسوبیشی به آنها درسال۲۰۱۷ گروه خودرو‌سازی «رنو-نیسان- میتسوبیشی» به‌وجود آمد. دولت فرانسه با بیش از ۱۵درصد و نیسان با حدود ۱۵درصد سهام بزرگ‌ترین سهامداران این شرکت معظم هستند. علت موفقیت رنو حتی زمانی که به‌عنوان یک شرکت دولتی فعالیت می‌کرد، این بود که در فضای رقابتی با دیگر خودروسازان فرانسوی و بین‌المللی قرار داشت و نخبه‌ترین متخصصان مدیریت آن را بر عهده داشتند.  لازم به یادآوری است که از سال‌های دور در سطح جهانی، به‌ویژه در میان کشورهای پیشرفته صنعتی، نوعی بازار رقابتی مدیران رده بالا به وجود آمده که هیات مدیره‌های بنگاه‌های بزرگ فراملیتی در بسیاری از موارد مدیران عامل را از میان آنها برمی‌گزینند.

بازار رقابتی مدیران البته منحصر به کسب‌وکارهای خصوصی به معنای خاص کلمه نیست. بازار رقابتی مربیان ورزش‌های محبوبی مانند فوتبال در سطح باشگاهی نیز در عرصه بین‌المللی وجود دارد که دستمزد آنها به‌صورت رقابتی در بازار آزاد تعیین می‌شود. استبعادی ندارد حتی برخی مناصب دولتی بسیار مهم با آگهی بین‌المللی و رقابت میان متقاضیان تعیین شود، همچنان‌که برای تعیین رئیس بانک مرکزی انگلستان در سال۲۰۱۳ یک آگهی بین‌المللی داده شد و هیات داوری از میان متقاضیان یک اقتصاددان و مدیر بانکی به نام مارک کارنی را برگزید که تبعه کانادا بود. نتیجه‌ای که از ملاحظات فوق می‌توان گرفت این است که برای شکل‌گیری بخش خصوصی حقیقی و نیل به هدف نهایی آن که بالا بردن بهره‌وری بنگاه‌ها و سطح رفاه عمومی است، باید در درجه نخست روی فضای کسب‌وکار آزاد رقابتی تاکید کرد. اشتباه بزرگ استراتژیک در جریان خصوصی‌سازی در ایران بی‌توجهی سهوی یا عمدی به این واقعیت منطقی بود که آزاد‌سازی شرط لازم و اجتناب‌ناپذیر برای پیش بردن اهداف خصوصی‌سازی حقیقی است.

به سخن دیگر، بدون محقق ساختن شرط آزاد‌سازی، هرگونه خصوصی‌سازی، در بهترین حالت، صرفا انتقال مالکیت از بخش دولتی به بخش خصوصی خواهد بود که هیچ نتیجه مثبتی برای بالا بردن بهره‌وری بنگاه و افزایش سطح رفاه عمومی بر آن مترتب نیست. بنابراین ادامه دادن به بحث خصوصی‌سازی و طرح موضوعاتی مانند مولد‌سازی اموال راکد دولتی، بدون محقق ساختن شرط لازم آزاد‌سازی، بحثی کاملا انحرافی و بیهوده خواهد بود و البته اقدام در جهت خصوصی‌سازی یا مولد‌سازی در چنین وضعیتی نتیجه‌ای جز اتلاف منابع و احیانا فراهم کردن زمینه‌های فساد اقتصادی نخواهد داشت. حال آنکه با آزاد‌سازی اقتصادی و کنار گذاشتن سیاست‌ها و نهادهای قیمت‌گذاری دستوری می‌توان به‌طور منطقی انتظار داشت که با شکل‌گیری بازار آزاد رقابتی، بهره‌وری بنگاه‌ها اعم از خصوصی و غیر آن به سرعت بهبود یابد و به بالا رفتن سطح رفاه عمومی کمک کند. با پیش گرفتن چنین سیاستی است که می‌توان از بن‌بست خصوصی‌سازی بیرون آمد و به آینده اقتصاد کشور امیدوار بود.